Cassazione Sez. Un. Civili , 02 aprile 2007, n. 8087 - Pres. Carbone - Est. Miani Canevari.

Provvedimenti del giudice civile - Sentenza - Contenuto - Motivazione - Pluralità di argomentazioni - Ad abundantiam - Affermazioni contenute nella sentenza di appello relative al merito dell'azione effettuate nella riconosciuta carenza di giurisdizione - Estraneità all'unica "ratio decidendi" della sentenza - Sussistenza - Natura di argomentazioni meramente ipotetiche svolte "ad abundantiam" - Configurabilità - Conseguenza - Censurabilità in sede di legittimità - Esclusione - Fondamento - Insussistenza dell'onere e dell'interesse ad impugnare.

Igiene e sanità pubblica - Servizio sanitario nazionale - Organizzazione territoriale - Unità sanitarie locali - Personale dipendente - A rapporto convenzionale - In genere - Medici della medicina generale - Controversie relative alla fase della conclusione delle convenzioni - Giurisdizione - Distinzioni - Determinazione delle zone carenti e formazione delle graduatorie - Poteri discrezionali della P.A. - Configurabilità - Individuazione concreta del medico dopo la formazione della graduatoria - Discrezionalità - Esclusione - Conseguenze - Azione del medico pretermesso per attribuzione dell'incarico, previa decisione dell'Azienda sanitaria di non avvalersi della graduatoria, a medici dipendenti in regime ospedaliero - Giurisdizione del giudice ordinario - Sussistenza.

Le affermazioni contenute nella motivazione della sentenza di appello impugnata con ricorso per cassazione, relative al merito della domanda azionata, devono ritenersi - qualora effettuate nella riconosciuta carenza di potere giurisdizionale - estranee all'unica "ratio decidendi" della sentenza, e, perciò, svolte "ad abundantiam", con argomentazioni meramente ipotetiche e virtuali, che la parte soccombente non ha l'onere né l'interesse ad impugnare in sede di legittimità, con la conseguenza che gli eventuali motivi proposti al riguardo devono essere dichiarati inammissibili. (massima ufficiale)

Nella procedura per il conferimento da parte delle aziende sanitarie locali, ai sensi dell'art. 48 della legge n. 833 del 1978 in relazione al d.P.R. n. 500 del 1996, degli incarichi ai medici della medicina generale in regime di convenzione, mentre nella fase di individuazione delle zone carenti che l'Amministrazione intende ricoprire e nella formulazione delle graduatorie vi sono spazi per valutazioni discrezionali (cui corrisponde la posizione di interesse legittimo degli aspiranti), una volta stabilite tali graduatorie la P.A. deve procedere alle convenzioni di diritto privato sulla base dell'ordine progressivo della graduatoria, senza che residui alcun potere discrezionale. Ne consegue che ricade nell'ambito della giurisdizione ordinaria la controversia promossa dal medico che rivendichi il diritto alla costituzione della convenzione sulla base della sua posizione nella graduatoria e, perciò, anche quella (come dedotta nella fattispecie) relativa alla domanda proposta da un medico titolare di convenzione con incarico di specialista ambulatoriale per un determinato numero di ore per il riconoscimento del suo diritto, in base alla graduatoria conseguente ad apposito bando pubblicato dall'azienda sanitaria, all'attribuzione di un aggiuntivo incarico di medico specializzato ambulatoriale in altro settore specialistico, per un ulteriore numero di ore, e al correlato risarcimento del danno in virtù della sopravvenuta determinazione della stessa azienda di non avvalersi della formata graduatoria e di conferire il suddetto incarico a medici dipendenti in regime ospedaliero. (massima ufficiale)

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. CARBONE Vincenzo - Presidente aggiunto -
Dott. IANNIRUBERTO Giuseppe - Presidente di sezione -
Dott. VELLA Antonio - Presidente di sezione -
Dott. MIANI CANEVARI Fabrizio - rel. Consigliere -
Dott. TRIOLA Roberto Michele - Consigliere -
Dott. GRAZIADEI Giulio - Consigliere -
Dott. VIDIRI Guido - Consigliere -
Dott. MERONE Antonio - Consigliere -
Dott. BONOMO Massimo - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
BUSATO LEONARDO, elettivamente domiciliato in ROMA, LUNGOTEVERE FLAMINIO 46 PAL IV, presso lo studio dell'avvocato GREZ GIAN MARCO, rappresentato e difeso dall'avvocato D'ADDARIO FRANCESCO, giusta delega a margine del ricorso;
- ricorrente -
contro
AZIENDA UNITÀ SANITARIA LOCALE N. 7 DI SIENA, in persona del Direttore Generale pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA PILO ALBERELLI 15, presso lo studio dell'avvocato DE CESARE GIULIO, rappresentata e difesa dall'avvocato LUCCHETTI DINO, giusta delega in calce al controricorso;
- controricorrente -
e contro
ASL/7 SIENA - COMITATO CONSULTIVO ZONALE MEDICI SPECIALISTI AMBULATORIALI;
- intimata -
avverso la sentenza n. 817/04 della Corte d'Appello di FIRENZE, depositata il 09/07/04;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 06/03/07 dal Consigliere Dott. Fabrizio MIANI CANEVARI;
uditi gli avvocati Francesco D'ADDARIO, Dino LUCCHETTI;
udito il P.M. in persona dell'Avvocato Generale Dott. IANNELLI Domenico che ha concluso per il rigetto del ricorso, A.G.A.. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Il Dott. Leonardo Busato, medico titolare di convenzione con la AUSL 7 di Siena con incarico di specialista ambulatoriale per 20 ore settimanali, a seguito di pubblicazione da parte della Regione Toscana di un bando per turni vacanti chiedeva l'attribuzione di un incarico di medico specializzato nel settore della oncologia medica per ulteriori IO ore settimanali. Con una successiva delibera la Regione Toscana stabiliva che il servizio di oncologia medica sino ad allora svolto per convenzione dovesse essere svolto in regime ospedaliero ed affidato a medici dipendenti. Il Comitato Consultivo Zonale decideva quindi di non avvalersi della graduatoria. Il Dott. Busato ha convenuto in giudizio la AUSL 7 di Siena e la USL 7 - Comitato Consultivo Zonale medici specialisti deducendo il proprio diritto alla attribuzione dell'incarico e al risarcimento del danno subito.
Il Tribunale di Siena ha respinto la domanda nel merito; su appello del Busato la Corte di Appello di Firenze con la sentenza oggi impugnata ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario. Ad avviso della Corte territoriale, il bando (relativo alla comunicazione dei turni disponibili) configurava un'offerta al pubblico destinata a perfezionarsi con l'accettazione; questa incontrava tuttavia le limitazioni proprie di un contratto ad evidenza pubblica, sicché, pur non essendo in questione il diritto del Busato al contratto offerto e la discrezionalità del contraente pubblico nella scelta, assumeva rilievo la valutazione del presupposto stesso del contratto in ragione di una direttiva gestionale alla quale la USL doveva attenersi: e quindi una scelta discrezionale dell'amministrazione, rispetto alla quale la situazione soggettiva fatta valere era di interesse legittimo e non di diritto soggettivo.
Avverso questa sentenza il dott. Busato propone ricorso per cassazione con cinque motivi. L'Azienda Unità Sanitaria Locale n. 7 di Siena resiste con controricorso e memoria. Il Comitato Consultivo Zonale Medici Specialisti Ambulatoriali della Provincia di Siena non si è costituito.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. Il primo motivo contiene la denuncia dei vizi di violazione e falsa applicazione della L. n. 833 del 1978, art. 48, del D.P.R. n. 500 del 1996 - della L. n. 205 del 2000, art. 6 e dell'art. 24 Cost., falsa applicazione dei principi della evidenza pubblica dei contratti della P.A. e del riparto di giurisdizione nonché omessa motivazione. La parte censura la statuizione sulla giurisdizione contestando l'applicabilità dei principi dettati dalla L. n. 205 del 2000, art. 6 al procedimento di selezione di un medico convenzionato per l'incarico di zona carente secondo le previsioni della L. n. 833 del 1978 e del D.P.R. n. 500 del 1996.
2. Il secondo motivo, con la denuncia degli stessi vizi, investe la statuizione sulla giurisdizione sotto un diverso profilo, contestando la qualificazione della situazione soggettiva dedotta in giudizio in termini di interesse legittimo. Si sostiene che le posizioni derivanti dai rapporti di prestazione d'opera professionale dei medici convenzionati con le unità sanitarie locali, nella disciplina fissata dalla L. n. 833 del 1978, art. 48 e dagli accordi nazionali previsti dalla stessa norma, attengono a diritti soggettivi, non configurandosi per gli atti previsti dalla suddetta normativa l'esercizio di un potere autoritativo discrezionale, prospettabile, in riferimento alle graduatorie per l'attribuzione dell'incarico di zona carente, solo con riguardo alla valutazione dei titoli fatti valere dai singoli candidati, ma non quando la graduatoria sia definita (nella specie, il dott. Busato era l'unico candidato e quindi l'unico soggetto titolato all'incarico).
3. Con il terzo motivo, "in via meramente consequenziale" si rileva che la corretta applicazione dei principi erroneamente richiamati dalla decisione impugnata avrebbe comunque implicato la giurisdizione del giudice ordinario in ordine alla richiesta di risarcimento del danno.
4. Con il quarto motivo, mediante la denuncia di violazione dell'art. 132 cod. civ. e dei principi regolanti la motivazione della sentenza, si rileva che la Corte territoriale si è pronunciata anche sul merito della controversia affermando, senza fornire alcuna motivazione, di condividere la ricostruzione operata dal primo giudice con il rilievo dell'irrilevanza giuridica del negozio perfezionato con l'accettazione dell'offerta al pubblico contenuta nel bando di concorso.
5. La stessa affermazione è censurata nell'ultimo motivo, mediante la denuncia dei vizi di violazione e falsa applicazione della L. n. 833 del 1978, art. 48 e del D.P.R. n. 500 del 1996, della L. n. 205 del 2000, art. 6, dell'art. 24 Cost., della L. n. 2248 del 1965, art. 4, all. E, falsa applicazione dei principi in tema di evidenza pubblica dei contratti della P.A. e di rapporti di lavoro dei medici convenzionati, oltre che difetto di motivazione.
6. I primi due motivi, che devono essere esaminati congiuntamente perché attinenti alla stessa questione di giurisdizione, sono fondati. La giurisprudenza di questa Corte ha più volte affermato, con riguardi ai rapporti di prestazione d'opera professionale, di natura privatistica, tra medici convenzionati e unità sanitarie locali (secondo la disciplina della L. n. 833 del 1978, art. 48) che nella procedura per il conferimento da parte delle aziende sanitarie locali degli incarichi ai medici della medicina generale in regime di convenzione, mentre nella fase di individuazione delle zone carenti che l'amministrazione intende ricoprire e nella formulazione delle graduatorie vi sono spazi per valutazioni discrezionali (cui corrisponde la posizione di interesse legittimo degli aspiranti), una volta stabilite tali graduatorie la P.A. deve procedere alle convenzioni di diritto privato sulla base dell'ordine progressivo della graduatoria, senza che residui alcun potere discrezionale; ne consegue che ricade nell'ambito della giurisdizione ordinaria la controversia promossa dal medico che rivendichi il diritto alla costituzione della convenzione sulla base della sua posizione nella graduatoria; in particolare, per i medici già convenzionati si riconosce un vero e proprio diritto soggettivo all'attribuzione del nuovo incarico (Cass. Sez. Un. 25 maggio 1998 n. 5202, 13 gennaio 2003 n. 330, 18 febbraio 2004 n. 3231).
Nel caso di specie non entra in discussione alcuna valutazione discrezionale sulla formulazione delle graduatorie, in relazione alla procedura prevista dall'accordo collettivo nazionale per la regolamentazione dei rapporti con i medici specialisti ambulatoriali, approvato con D.P.R. 29 luglio 1996, n. 500, che prevede, a seguito della pubblicazione dei provvedimenti adottati dalle aziende per i turni disponibili, la comunicazione della disponibilità degli specialisti aspiranti all'incarico e quindi l'individuazione del soggetto avente diritto secondo un ordine predeterminato di priorità.
In relazione a tale disciplina, non è possibile far riferimento - contrariamente a quanto affermato dal giudice dell'appello - alla fattispecie di procedimenti di evidenza pubblica previsti dalla normativa statale o regionale, di cui al disposto della L. 21 luglio 2000, n. 205, art. 6, nell'ambito dei quali l'individuazione del contraente avviene mediante un provvedimento amministrativo. La cognizione della controversia spetta quindi al giudice ordinario. 7. In relazione all'accoglimento dei primi due motivi il terzo appare inammissibile per difetto di interesse alla pronuncia. Ugualmente inammissibili appaiono i mezzi successivi, in quanto le affermazioni contenute nella motivazione della sentenza impugnata, relative alla "irrilevanza giuridica (e perciò l'inefficacia) del negozio materialmente perfezionato", riguardando il merito della domanda azionata, devono ritenersi - in quanto effettuate nella riconosciuta carenza di potere giurisdizionale - estranee all'unica ratio decidendi della sentenza, svolte ad abundantiam, con argomentazioni meramente ipotetiche e virtuali, che la parte soccombente non ha l'onere ne' l'interesse ad impugnare (v. Cass. Sez. Un. 15 maggio 1992 n. 5794 e da ultimo Cass. Sez. Un. 13 febbraio 2007 n. 3840).
La sentenza impugnata deve essere quindi annullata, e va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario. La causa va rimessa ad altro giudice, designato come in dispositivo, che provvedere anche sulle spese del presente giudizio.
P.Q.M.
La Corte accoglie i due primi motivi del ricorso e dichiara inammissibili gli altri. Dichiara la giurisdizione del giudice ordinario. Cassa la sentenza impugnata e rinvia anche per le spese alla Corte di Appello di Firenze in diversa composizione. Così deciso in Roma, il 6 marzo 2007.
Depositato in Cancelleria il 2 aprile 2007