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Corte Costituzionale – Pres. Rel. Mezzanotte
- 12 gennaio 2005, n. 32. Borsa - Disposizioni in materia di intermediazione
finanziaria - Preclusione assoluta dell'accesso a notizie, informazioni e
dati in possesso della Consob, in ragione della sua attività di vigilanza -
Deteriore trattamento dei soggetti sottoposti ai poteri di vigilanza e
controllo della Consob, rispetto ai pubblici dipendenti e ai professionisti,
in relazione all'accesso al fascicolo processuale - Asserito eccesso di
delega per violazione del principio di diritto comunitario della trasparenza
del processo decisionale, nonché asserita violazione del diritto di difesa,
dei principi di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione
- Non fondatezza della questione. E’ infondata, in riferimento agli
artt. 3, 24, 76 e 97 della costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell’art. 4, comma 10, del decreto legislativo 24 febbraio
1998, n. 58, nella parte in cui assoggetta al segreto d’ufficio l’intera
documentazione in possesso della commissione nazionale per le società e la
borsa (consob) in ragione dell’attività di vigilanza. Premesso che, nel
giudizio principale, l’accesso a documenti sottoposti a segreto d’ufficio è
stato richiesto non per esercitare il diritto di difesa avverso un
provvedimento sanzionatorio della consob, ma per trasferire gli atti del
procedimento amministrativo – conclusosi favorevolmente per il soggetto ad
esso sottoposto - nel processo civile intentato nei confronti del medesimo
soggetto da chi, proprio da quegli stessi fatti, si è ritenuto danneggiato,
non sussiste la denunciata lesione del diritto di difesa, posto che
l’eventuale caducazione del regime di segreto sui documenti acquisiti dalla
consob nell’espletamento della sua attività di vigilanza andrebbe ad
esclusivo vantaggio di una sola delle parti del giudizio civile, con
conseguente introduzione, in un rapporto processuale conformato dal principio
di parità, di un trattamento irragionevolmente differenziato tra le parti; né
la disposizione censurata è intrinsecamente irragionevole o arbitraria, posto
che la stessa disciplina dell’accesso ai documenti acquisiti dalla consob in
ragione della sua attività di vigilanza non si sostanzia in un divieto
assoluto e il provvedimento conclusivo del procedimento avviato dalla consob,
anche se di archiviazione, può essere reso accessibile all’interessato,
sicché l’impossibilità di accedere alla documentazione in riferimento alla
quale tale provvedimento è stato adottato contempera non irragionevolmente
l’interesse del destinatario del provvedimento e le garanzie delle quali
l’attività di vigilanza deve essere circondata per risultare funzionale alle
finalità cui essa è preordinata, risultando quindi la disposizione censurata
ispirata proprio ad un criterio di buon andamento dell’amministrazione e di
imparzialità dell’azione amministrativa; né sussiste la denunciata violazione
dell’art. 76 cost., in relazione all’art. 1 della legge di delegazione 6
febbraio 1996, n. 52, che tra i principî e criteri generali include quello
della piena trasparenza e della imparzialità dell’azione amministrativa, in
quanto, posto che l’art. 25, primo comma, della direttiva 93/22/cee del
consiglio del 10 maggio 1993, di cui il decreto legislativo n. 58 del 1998
costituisce attuazione, individua un tipo di comunicazione estraneo alla
fattispecie della richiesta di accesso al fascicolo relativo a fatti
determinati, riferendosi piuttosto detta richiesta a documentazione con
valore informativo tendenziale e statistico. SENTENZA N.32 ANNO 2005 LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Carlo MEZZANOTTE; Giudici:
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale
MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4,
comma 10, del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 (Testo unico delle
disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi degli
articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52), promosso con ordinanza
del 5 luglio 2002 dal Consiglio di Stato, iscritta al n. 469 del registro
ordinanze 2002 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 43, prima serie speciale, dell'anno 2002. Visto l'atto di
intervento della Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB) e
del Presidente del Consiglio dei ministri; udito nell'udienza
pubblica del 22 giugno 2004 il Presidente relatore Carlo Mezzanotte; udito l'avvocato dello
Stato Oscar Fiumara per la CONSOB e per il Presidente del Consiglio dei
ministri. Ritenuto in fatto 1. — Il Consiglio di Stato ha sollevato, in riferimento
agli artt. 3, 24, 76 e 97 Cost., questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4, comma 10, del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 (Testo
unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi
degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52), nella parte in cui
assoggetta al segreto d'ufficio l'intera documentazione in possesso della
Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB) in ragione della sua
attività di vigilanza. Il remittente è chiamato a pronunciarsi sul ricorso,
proposto da una società di revisione e certificazione di bilanci, per la
riforma della sentenza del Tribunale amministrativo per il Lazio, con la
quale è stato respinto il ricorso avverso la nota CONSOB di diniego
dell'accesso agli atti del procedimento sanzionatorio promosso a carico della
medesima società e già conclusosi con l'archiviazione. L'interesse della
società dì revisione ad accedere al fascicolo che la riguardava trova origine
nella controversia civile insorta tra quest'ultima e la società-cliente per
pretese responsabilità in ordine alle operazioni di revisione che erano state
oggetto del procedimento archiviato dall'autorità di vigilanza. Il giudice a quo osserva che la disposizione in
questione assoggetta al segreto d'ufficio «le notizie, le informazioni e i
dati in possesso della CONSOB in ragione della sua attività di vigilanza». II
tenore del divieto non consentirebbe di attenuarne la portata in via
interpretativa, né potrebbe assumere rilevanza quanto affermato dalla Corte
nella sentenza n. 460 del 2000 relativa alla medesima disposizione, ma
circoscritta alla sola posizione del soggetto sottoposto a procedimento disciplinare.
Ciò premesso, il Consiglio di Stato assume che la
disposizione censurata sia in contrasto con l'art. 3 Cost., in quanto essa
prevede un divieto di accesso ai documenti in possesso della CONSOB che
irragionevolmente omette di considerare in concreto l'effettiva sussistenza
di interessi idonei a giustificare la segretezza delle informazioni. La
medesima norma determinerebbe, inoltre, una irragionevole disparità di
trattamento tra i soggetti interessati ad acquisire, rispettivamente, i
documenti in possesso della CONSOB e quelli detenuti da altre
amministrazioni. L'irragionevolezza sussisterebbe, secondo il remittente,
quanto meno nella parte in cui la disposizione censurata comporta
l'opposizione del segreto allo stesso soggetto interessato dall'attività di
vigilanza, in relazione ad atti che toccano la propria sfera giuridica. Il remittente adduce altresì la violazione dell'art. 24
Cost., in quanto la preclusione generalizzata all'accesso sarebbe idonea ad
incidere negativamente sulle scelte processuali dei soggetti interessati, i
quali non sarebbero posti in grado di acquisire elementi utili per la difesa
in giudizi su fatti coincidenti o collegati a quelli oggetto delle attività
di controllo svolte dalla CONSOB. Il denunciato art. 4, comma 10, contrasterebbe poi con
l'art. 76 Cost., poiché l'art.
1 della legge 6 febbraio 1996, n. 52 (Disposizioni per
l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle
Comunità europee – legge comunitaria 1994), in base al quale è stato emanato
il d.lgs. n. 58 del 1998, ha previsto che «ove ricorrano deleghe al Governo
per l'emanazione di decreti legislativi recanti le norme occorrenti per dare
attuazione alle direttive comunitarie, tra i principî e i criteri generali
dovranno essere previsti quelli della piena trasparenza e dell'imparzialità
dell'azione amministrativa, al fine di garantire il diritto di accesso alla
documentazione e ad una corretta informazione dei cittadini, nonché, nei modi
opportuni, i diritti dei consumatori e degli utenti». La medesima disposizione è censurata, infine, per
violazione dell'art. 97 Cost., giacché tale divieto frustrerebbe l'interesse
di ogni soggetto alla conoscenza di atti che lo riguardano direttamente, con
pregiudizio dell'imparzialità e del buon andamento della pubblica
amministrazione. 2. — Con atti di identico contenuto sono intervenuti in
giudizio la CONSOB, in persona del Presidente pro tempore, ed il
Presidente del Consiglio dei ministri, entrambi rappresentati e difesi
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia
dichiarata infondata. Quanto alla denunciata lesione del principio di
ragionevolezza, l'Avvocatura osserva che l'intera disciplina recata dal
d.lgs. n. 58 del 1998 sarebbe posta a salvaguardia del pubblico risparmio,
tutelato dall'art. 47 Cost. La particolare forma di tutela del pubblico
risparmio offerta dall'art. 4, comma 10, risponderebbe - osserva la difesa
erariale - alla necessità di rendere più agevole l'attività di vigilanza,
nonché a quella di evitare che vengano comunicate al mercato, senza il
necessario filtro del controllo svolto dalla CONSOB, notizie in grado di
falsarne il corretto andamento. Peraltro, affidare al giudice la valutazione
in concreto della sussistenza di interessi tutelabili tramite l'apposizione
del segreto darebbe luogo ad incertezze e controversie che la scelta
legislativa ha inteso evitare, attraverso una non irragionevole valutazione
di prevalenza dell'interesse alla riservatezza delle informazioni acquisite
dalla CONSOB, come d'altronde è previsto da analoghe disposizioni in
relazione agli atti di altre autorità di vigilanza. Ad avviso della difesa erariale, inoltre, il divieto
troverebbe ulteriore giustificazione nel fatto che le informazioni richieste
non rimarrebbero nella sfera esclusiva dell'interessato e che la
pubblicazione senza filtro di informazioni acquisite dalla CONSOB sarebbe
idonea a determinare confusione informativa, distorcendo il corretto
andamento del mercato. In relazione poi alla dedotta violazione dell'art. 24
Cost., l'Avvocatura sostiene che il diritto di difesa sarebbe impropriamente
evocato in relazione ad una controversia fra privati, la cui necessaria
posizione di parità verrebbe alterata se la CONSOB avesse l'obbligo di
fornire notizie ad una di esse. La difesa erariale rileva inoltre, quanto al prospettato
contrasto con l'art. 76 Cost., che una tale censura è stata già scrutinata da
questa Corte, nel senso della manifesta infondatezza, nell'ordinanza n. 93
del 2001. Si osserva, altresì, che la delega legislativa attuata con il
d.lgs. n. 58 del 1998 (legge 6 febbraio 1996, n. 52) intende dare
applicazione, tra le altre, alla direttiva 93/22/CEE del Consiglio del 10
maggio 1993, e che tale disciplina comunitaria di settore contiene previsioni
in materia di segreto d'ufficio dell'autorità di vigilanza, il che renderebbe
palese l'inconsistenza della censura. La sussistenza di ragioni di pubblico interesse che
ostano alla divulgazione della documentazione in possesso della CONSOB in
relazione alla propria attività di vigilanza renderebbe infondata, secondo
gli intervenienti, anche la censura sollevata con riferimento all'art. 97
della Costituzione. Considerato in diritto 1. — Il Consiglio di Stato ha sollevato, in riferimento
agli artt. 3, 24, 76 e 97 Cost., questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4, comma 10, del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 (Testo
unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi
degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52), nella parte in cui
assoggetta al segreto d'ufficio l'intera documentazione in possesso della
Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB) in ragione
dell'attività di vigilanza. Specificamente, la disposizione in esame assoggetta al
segreto d'ufficio “le notizie, le informazioni e i dati in possesso della
CONSOB in ragione della sua attività di vigilanza”. Il remittente, premesso
che il tenore del divieto non consente di attenuarne la portata in via
interpretativa e negato che possa venire in rilievo a tal fine l'indirizzo
espresso nella sentenza n. 460 del 2000 di questa Corte, giacché nella specie
non si tratta, come in quella pronuncia, di un caso di procedimento
disciplinare, ritiene che la disposizione censurata contrasti con l'art. 3
Cost. per due concorrenti ragioni. Da un lato, essa porrebbe un divieto di
accesso che irragionevolmente precluderebbe di verificare in concreto
l'effettiva sussistenza di interessi idonei a giustificare la segretezza
delle informazioni; dall'altro, darebbe luogo ad una irragionevole disparità
di trattamento tra i soggetti interessati ad acquisire, rispettivamente, i
documenti in possesso della CONSOB e quelli detenuti da altre
amministrazioni, senza differenziare la posizione dei soggetti interessati dall'attività
di vigilanza in relazione ad atti che toccano la propria sfera giuridica. La medesima disposizione violerebbe inoltre l'art. 24
Cost., in quanto la preclusione generalizzata all'accesso potrebbe incidere
negativamente sulle scelte processuali dei soggetti interessati, i quali non
sarebbero posti in grado di acquisire elementi utili per la difesa in giudizi
su fatti coincidenti o collegati a quelli oggetto delle attività di controllo
svolte dalla CONSOB, e l'art. 97 Cost., a causa della compressione
dell'interesse di ogni soggetto alla conoscenza di atti che lo riguardano
direttamente. Da ultimo, il remittente deduce la violazione dell'art.
76 Cost., in riferimento all'art. 1 della legge 6 febbraio 1996, n. 52
(Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza
dell'Italia alle Comunità europee – legge comunitaria 1994), in base al quale
è stato emanato il d.lgs. n. 58 del 1998, che testualmente recita: «ove
ricorrano deleghe al Governo per l'emanazione di decreti legislativi recanti
le norme occorrenti per dare attuazione alle direttive comunitarie, tra i
principî e i criteri generali dovranno essere previsti quelli della piena
trasparenza e dell'imparzialità dell'azione amministrativa, al fine di
garantire il diritto di accesso alla documentazione e ad una corretta
informazione dei cittadini, nonché, nei modi opportuni, i diritti dei
consumatori e degli utenti». 2. — La questione non è fondata. 2.1. — Questa Corte ha già avuto modo di vagliare la
conformità a Costituzione della disposizione oggetto dell'odierno giudizio.
Le questioni allora proposte denunciavano la previsione di un divieto di
accesso alla documentazione in possesso della CONSOB in ragione dell'attività
di vigilanza ad essa attribuita sui mercati finanziari anche nei procedimenti
disciplinari a carico di soggetti sottoposti alla vigilanza della stessa
CONSOB. In quella circostanza, oltre a rinvenire, nel d.lgs. n. 58 del 1998
poc'anzi menzionato, elementi interpretativi utili a dimostrare la
inopponibilità del segreto al soggetto sottoposto a procedimento
disciplinare, quanto meno in relazione ai documenti sui quali quel
procedimento si fonda, questa Corte ebbe a chiarire che in nessun caso la
protezione di un interesse costituzionale - quale certamente è la stabilità
dei mercati finanziari, che si può ricondurre all'ambito tematico dell'art.
47 Cost. - può giungere a legittimare la sostanziale segretezza, nei
confronti dello stesso interessato, dei documenti che fondano un procedimento
a suo carico (sentenza n. 460 del 2000; ordinanze n. 93 e n. 80 del 2001). Nel caso qui all'esame, ben diversamente, viene in
considerazione il diritto, asseritamente violato dalla disposizione
censurata, di accedere alla documentazione inerente ad un procedimento svolto
nei confronti di una società soggetta alla vigilanza della CONSOB e
conclusosi con un provvedimento di archiviazione, in relazione al quale,
secondo quanto riferito dallo stesso remittente, è già intervenuta una
pronuncia giurisdizionale che ha riconosciuto alla medesima società il
diritto di accesso. Così precisato l'ambito della questione, risulta chiaro
che non viene in discussione il diritto di difendersi secondo le regole del
processo civile, il quale postulerebbe l'acquisizione di atti a fini
probatori disposta in favore di tutte le parti, ma il diverso interesse a
ottenere la disponibilità di tutta la documentazione raccolta dalla CONSOB
nell'esercizio della sua attività onde poterne far uso successivamente in un
giudizio civile concernente i medesimi fatti già valutati dalla autorità di
vigilanza. L'accesso, in breve, viene qui richiesto non per difendersi da un
provvedimento sanzionatorio della CONSOB, bensì per trasferire gli atti del
procedimento amministrativo – conclusosi favorevolmente per il soggetto ad
esso sottoposto - nel processo civile intentato nei confronti del medesimo
soggetto da chi, proprio da quegli stessi fatti, si ritiene danneggiato. In
tal modo, peraltro, la caducazione, che si chiede a questa Corte di disporre,
del regime di segreto sui documenti acquisiti dalla CONSOB nell'espletamento
della sua attività di vigilanza andrebbe ad esclusivo vantaggio di una sola
delle parti del giudizio civile. I documenti acquisiti dal soggetto
sottoposto a vigilanza della CONSOB resterebbero infatti, per tutti, e in
particolare per il suo contraddittore nel giudizio civile di danno,
assoggettati a segreto, sicché una eventuale pronuncia di accoglimento
finirebbe per introdurre, in un rapporto processuale conformato dal principio
di parità, un trattamento irragionevolmente differenziato tra le parti. Tanto
più ove si consideri che il soggetto che abbia acquisito la disponibilità
degli atti in possesso della CONSOB in ragione dell'attività di vigilanza non
avrebbe certamente l'obbligo di versarli integralmente nel giudizio civile di
danno intentato nei suoi confronti, ben potendo, in base a scelte difensive
di mera opportunità, produrne solo alcuni e non altri. Non sussiste,
pertanto, la denunciata violazione del diritto di difesa (art. 24 Cost.). La disposizione censurata non è viziata neppure da
alcuna intrinseca irragionevolezza. Contrariamente a quanto sostenuto dal
remittente, infatti, la stessa disciplina dell'accesso ai documenti acquisiti
dalla CONSOB in ragione della sua attività di vigilanza non si sostanzia in
un divieto assoluto. L'art. 4 del d.lgs. n. 58 del 1998, infatti, da un lato,
proprio al comma 10, fa salvi i casi previsti dalla legge per le indagini
relative a violazioni sanzionate penalmente; dall'altro, nei commi
precedenti, e in particolare al comma 5, prevede che la Banca d'Italia e la
CONSOB possono scambiare informazioni, tra l'altro, con autorità
amministrative e giudiziarie nell'ambito di procedimenti di liquidazione e di
fallimento, in Italia o all'estero, relativi a soggetti abilitati. Si è
quindi in presenza di un quadro in cui il legislatore, per meglio garantire
la funzione di vigilanza della CONSOB, finalizzata, come chiarito nella
citata sentenza n. 460 del 2000, alla tutela della stabilità dei mercati
finanziari, ha sì introdotto un regime di segreto sugli atti acquisiti
nell'esercizio di quella funzione, ma ha previsto deroghe, seppure limitate.
In tale contesto, e considerato che il provvedimento conclusivo del
procedimento avviato dalla CONSOB, anche se di archiviazione, può essere reso
accessibile all'interessato, come il remittente dà atto essere avvenuto nella
specie, la limitazione stabilita per la ostensione di atti acquisiti
nell'attività di vigilanza non appare manifestamente irragionevole o
arbitraria. 2.2. — Le considerazioni sin qui svolte consentono anche
di escludere la denunciata violazione dell'art. 97 Cost. In proposito, si
deve solo aggiungere che il contrasto della disposizione censurata con il
generale interesse alla conoscenza dell'attività amministrativa, che dà forma
ai canoni di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione,
viene evocato dal remittente sotto il profilo della lesione della posizione
sostanziale di base in ipotesi «non più o altrimenti tutelabile». Una volta,
peraltro, che venga riconosciuto il diritto di accesso al provvedimento
conclusivo del procedimento svolto dalla CONSOB, si deve ritenere che
l'impossibilità di accedere alla documentazione in riferimento alla quale
esso è stato adottato contemperi non irragionevolmente l'interesse del
destinatario del provvedimento e le garanzie delle quali l'attività di
vigilanza deve essere circondata per risultare funzionale alle finalità cui
essa è preordinata, sicché la disposizione censurata appare ispirata proprio
ad un criterio di buon andamento dell'amministrazione e di imparzialità
dell'azione amministrativa. Ne discende, dunque, l'infondatezza della censura
sollevata in riferimento all'art. 97 Cost. 2.3. — Quanto al denunciato vizio di eccesso di delega
(art. 76 Cost.), quale si ricaverebbe dal contrasto con l'art. 1, comma 1,
della legge n. 52 del 1996, che tra i principî e criteri generali include
quello della piena trasparenza e della imparzialità dell'azione
amministrativa, la circostanza che la delega in questione è volta a dare
attuazione alla direttiva 93/22/CEE del Consiglio del 10 maggio 1993 relativa
ai servizi di investimento nel settore dei valori mobiliari impone di
riportarsi a quanto in essa previsto con riguardo al regime di diffusione
delle informazioni. L'art. 25, primo comma, della direttiva prescrive
l'obbligo del segreto d'ufficio «per tutte le persone che lavorano o hanno
lavorato per conto delle autorità competenti, nonché per i revisori o esperti
che agiscono per conto delle autorità competenti». A rendere più agevole
l'individuazione dell'area coperta da segreto contribuisce il capoverso del
medesimo comma, ove si chiarisce che tale obbligo comporta «che le
informazioni riservate, ricevute da tali persone nell'esercizio delle
funzioni, non possono essere rivelate ad alcuna persona o autorità, se non in
forma sommaria o globale e in modo che non possano essere identificate le
singole imprese di investimento, salvi i casi disciplinati dal diritto
penale». Proprio il riferimento ad una informazione sommaria e/o
globale individua un tipo di comunicazione estraneo alla fattispecie della
richiesta di accesso al fascicolo relativo a fatti determinati, avendo
piuttosto ad oggetto documentazione con valore informativo tendenziale e
statistico. Ciò rende palese l'infondatezza della questione. per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE dichiara non
fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 10, del
decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 (Testo unico delle disposizioni
in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21
della legge 6 febbraio 1996, n. 52), sollevata, in riferimento agli artt. 3,
24, 76 e 97 Cost., dal Consiglio di Stato, con l'ordinanza indicata in
epigrafe. Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12 gennaio 2005. F.to: Carlo MEZZANOTTE, Presidente e Redattore Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere Depositata in Cancelleria il 26 gennaio 2005. Il Direttore della Cancelleria F.to: DI PAOLA |