Fonti normative, strumenti finanziari

Corte di Cassazione Sez. II Civile, 17 aprile 2009, n. 9316 – Pres. Elefante – Rel. Piccialli.

Contratti di borsa – Attività di sollecitazione all'investimento immobiliare – Illecito di cui agli art. 94 e 191 del d.lgs. n. 58 del 1998 – Sussistenza – Esclusione – Fondamento – Conseguenze.

La sollecitazione agli acquisti immobiliari in mancanza di preventiva comunicazione alla Consob non configura l'illecito di cui agli artt. 94 e 191 del d.lgs. 24 febbraio 1998 n. 58, atteso che dette norme - da interpretare alla luce della definizione di "sollecitazione dell'investimento" contenuta nell'art. 1, comma 1, lettera t), del medesimo decreto - collegano l'applicabilità della sanzione soltanto alla sollecitazione all'investimento in prodotti e strumenti finanziari, ai quali gli acquisti immobiliari non sono in alcun modo assimilabili, sia per la diversità tra le due categorie, sia in virtù dell'estraneità delle competenze della Consob dal campo degli investimenti immobiliari; ne consegue che la punizione di tale condotta viola il principio di legalità e tipicità dell'illecito amministrativo. (fonte CED – Corte di Cassazione)

omissis

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con decreto in data 22.9.04 il Ministero dell'Economia e della Finanze, dipartimento del Tesoro, in accoglimento della proposta formulata dalia Banca d'Italia il 2.4.04, irrogava ai sensi del D.Lgs. n. 58 del 1998, art. 195 alla società XXX GESTIONI S.G.R. S.p.A ed alle persone fisiche in epigrafe nominate, responsabili a vario titolo della società, sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni della normativa, in materia di intermediazione finanziaria, previste nel citato decreto legislativo. Il provvedimento veniva impugnato da tutti gli interessati con comune ricorso del 24.12.04 davanti alla competente Corte d'Appello di Milano, gradatamente deducendo vizi del procedimento amministrativo, segnatamente per superamento dei termini regolamentari, insussistenza degli addebiti, eccessività delle sanzioni.

Il Ministero e la Banca d'Italia, distintamente costituitisi, resistevano all'opposizione. Con decreto in data 23.3.05, depositato il 16.4.05, l'adita corte, in accoglimento del preliminare motivo di opposizione, annullava il decreto impugnato e condannava il Ministero dell'Economia e delle Finanze e la Banca d'Italia al pagamento delle spese. Riteneva la corte territoriale che il provvedimento sanzionatorio fosse stato emesso tardivamente, rispetto al termine massimo di gg. 120, nella specie da applicarsi in base alle tabelle allegate al D.M. Tesoro 23 marzo 1992, n. 304, regolamento attuativo della Legge generale sul procedimento amministrativo L. n. 241 del 1990, art. 2, che l'amministrazione aveva adottato al precipuo scopo di disciplinare le cadenze temporali e le garanzie difensive che, in base ai principi generali fissati dal citato testo normativo primario, si rendevano necessarie nel particolare settore in questione.

Tale terminerà cui decorrenza ai sensi dell'art. 2 del citato D.M. iniziava dalla "data di ricevimento, da parte dell'Amministrazione del tesoro, della richiesta o della proposta", nel caso di specie era da ritenersi superato poiché la proposta sanzionatoria, del 2.4.04 era stata ricevuta dal ministero il successivo 20.4. ed il decreto, irrogante le sanzioni, era stato emesso il 22.9.04, venendo notificato agli interessati il 29.9.04. In proposito la corte riteneva non fondata la tesi degli opposti, secondo la quale il termine di gg. 120 avrebbe dovuto decorrere dal 28.7.04, data in cui al Ministero erano pervenuti i "chiarimenti" richiesti (con nota del 26.3.04) alla Banca d'Italia, non potendosi al riguardo configurare un "supplemento d'istruttoria", o un "atto integrativo della richiesta sanzionatoria", posto che tali chiarimenti rappresentavano solo una specificazione o conferma della precedente proposta, non correlata ad alcuna ulteriore indagine o a fatti nuovi di sorta, attività meramente valutativa che non avrebbe potuto risolversi nell'elusione dei termini perentori. Nè, peraltro, risultava conferente, ad avviso della corte, il richiamo all'art. 3, citato D.M., considerato che l'ulteriore eventuale termine di gg. 60 era previsto solo per l'integrazione o sanatoria di domande incomplete o irregolari, attenendo dunque a procedimenti ad iniziativa di parte e non anche di ufficio e, comunque non riguardando la particolare disposizione le ipotesi di richiesta di semplici chiarimenti. Contro la suddetta decisione il Ministero dell'Economia e delle Finanze ha proposto ricorso per cassazione affidato ad un unico motivo.

Hanno resistito, con comune controricorso, la XXX Gestioni S.G. R.p.A., A. L., M. G., R. R., R. L., U. M., R. D., M. F., G. N. ed E. A.; i resistenti hanno infine depositato una memoria illustrativa.

MOTIVI DELLA DECISIONE

I controricorrenti hanno eccepito, in via preliminare, l'inamissibilità del ricorso presentato dall'Avvocatura Generale dello Stato, per violazione dell'art. 366 c.p.c., n. 3, per "assoluto difetto nell'esposizione dei fatti di causa", considerato che l'atto di impugnazione, mancante di una propria premessa narrativa e limitandosi alla mera allegazione di una copia del decreto impugnato, "materialmente spillato al ricorso", si sarebbe sottratto all'osservanza del principio di "autosufficienza". L'eccezione non è fondata, a termini della prevalente giurisprudenza di questa Corte (v. tra le altre ed in particolare Cass. n. 11195/03, n. 9100/06), secondo la quale il requisito della "esposizione sommaria dei fatti di causa" di cui all'art. 366 c.p.p., comma 1, n. 3, fermo restante l'inidoneità del mero rinvio per relationem, può ritenersi assolto anche con la trascrizione, parziale o integrale, o anche mediante l'inserimento nel corpo del ricorso, del testo della sentenza (o del diverso provvedimento decisorio) oggetto d'impugnazione, poco o punto rilevando le modalità grafiche di tale operazione (se attuata mediante trascrizione o copiatura, oppure materiale interposizione tra le pagine dell'impugnazione di una copia fotografica del provvedimento), essendo in facoltà della parte ricorrente fare propria (accettandone i relativi rischi, per quanto oltre si dirà) l'esposizione della vicenda offerta dal giudice di merito, che in tale modo viene a costituire parte integrante dell'impugnazione di legittimità. Tale indirizzo il collegio ritiene condivisibile, purché in concreto, dal testo trascritto o inserito nell'impugnazione, sia possibile desumere chiaramente gli estremi essenziali, di fatto e processuali, della vertenza, ai fini di una compiuta valutazione funzionale al giudizio di legittimità; in altri termini, una sentenza (o diverso provvedimento decisorio) "autosufficiente" nell'esposizione dei fatti può venire utilmente impiegata ai fini dell'osservanza del requisito formale in questione, mentre, nel diverso caso in cui la decisione impugnata sia carente sotto tale profilo, la relativa deficienza si riverbera negativamente sull'ammissibilità dell'impugnazione che si sia limitata a mutuarne il testo.

Applicando i suesposti principi alla fattispecie, deve rilevarsi che il decreto impugnato, che è stato oggetto d'integrale inserimento testuale nel corpo del ricorso di legittimità, contiene una sommaria, ma esauriente, premessa narrativa del contenzioso in questione, di cui risultano esposte sia la fase amministrativa, sia quella giudiziale, in termini più che sufficienti a consentire, nella presente sede, una compiuta valutazione della vicenda in funzione della disamina delle censure di legittimità. Passando all'esame di tali censure, con le quali viene dedotta violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 58 del 1998, art. 195, deve anzitutto rilevarsi che con le stesse non viene posta in discussione la premessa in iure, sulla, quale si basa l'impianto argomentativo della decisione impugnata, secondo la quale nei procedimenti sanzionatori amministrativi in questione la contestazione dell'illecito debba avvenire entro il termine perentorio di gg. 120, previsto dall'apposito regolamento di attuazione contenuto nel Decreto Ministeriale (del Tesoro) D.M. n. 304 del 1992, emanato in ritenuta ottemperanza alla L. n. 241 del 1990, art. 2, sul procedimento amministrativo;la ricorrente amministrazione, senza confutare il suddetto principio, già invocato in sede di merito dalle private controparti, ha censurato la decisione impugnata per il solo fatto di avere fatto decorrere il suddetto termine dalla data in cui il Ministero del Tesoro aveva ricevuto la proposta di applicazione delle sanzioni, formulata dalla Banca d'Italia, anziché da quella, successiva, in cui da parte di quest'ultima erano pervenuti i richiesti chiarimenti. La suesposta premessa, evidenziante la formazione del "giudicato interno" sulla questione pregiudiziale, già dibattuta in sede di merito e risolta positivamente dalla Corte d'Appello, dell'applicabilità e legittimità di tale termine regolamentare, in assenza di gravami delle parti sul punto, non può essere rimessa in discussione in questa sede, come è stato proposto dal P.G. di udienza nelle rassegnate conclusioni (nel solco del sopravvenuto insegnamento delle S.U. di cui alla sent. n. 9541/06 ed altre in pari data, che hanno negato, in materia di procedimenti sanzionatori ex lege n. 689 del 1981, l'applicabilità della L. n. 241 del 1990, artt. 2 e 3), neppure a guisa di ius superveniens, ostandovi l'evidenziata preclusione, intervenuta su un essenziale antecedente logico - giuridico della decisione impugnata, in ordine al quale non si registra più contrasto tra le parti in causa, che invece controvertono sulla concreta individuazione del dies a quo del termine regolamentare sopra indicato.

Secondo la ricorrente amministrazione la Corte d'Appello avrebbe errato nel disattendere la tesi della decorrenza dalla "richiesta di chiarimenti", perché la stessa, lungi dal perseguire finalità dilatorie, avrebbe risposto alle esigenze di acquisire una più completa conoscenza degli elementi accusatori, ai fini di una ponderata valutazione della proposta sanzionatoria da parte del Ministero, le cui funzioni di organo non meramente esecutivo, ma di preminente ruolo decisionale nel procedimento de quo, sarebbero state indebitamente sminuite dai giudici di merito, nel non riconoscere valore interruttivo del termine in questione alla suddetta richiesta, sostanzialmente finalizzata a sollecitare una nuova proposta sanzionatoria alla requirente Banca d'Italia.

Le censure non meritano accoglimento, anzitutto perché palesano il chiaro tentativo di introdurre, nell'ambito di una tassativa disposizione (come riportata a pag. 12 del decreto impugnato), facente inequivoco riferimento alla "data di ricevimento, da parte dell'Amministrazione del tesoro, della richiesta o della proposta" la possibilità di una rinnovazione di queste ultime, al di fuori di qualsiasi previsione normativa, che si risolverebbe nella vanificazione o elusione di quei limiti ragionevoli di tempo, previsti nell'interesse degli incolpati, entro i quali il procedimento sanzionatorio, secondo le finalità perseguite dalla norma, dovrebbe concludersi, nel rispetto delle previste cadenza temporali, o con l'accoglimento o con le reiezione della proposta di irrogazione della sanzione; ed una eventuale rettifica di quest'ultima, da parte dell'organo requirente e su sollecitazione dei quello decidente, si porrebbe del tutto al fuori del delineato sistema di garanzie.

Del pari impraticabile va poi ritenuta la prospettata possibilità di ascrivere efficacia interruttiva o sospensiva alla richiesta sopra citata, sol che si consideri la natura decadenziale del termine in questione, che ne comporta la palese incompatibilità con gli istituti dell'interruzione e della sospensione, applicabili ai soli termini prescrizionali.

Nè può tacersi, infine, della genericità delle censure, laddove solo astrattamente deducendo le esigenze di approfondimento e chiarimenti che sarebbero state esposte dal Ministero alla Banca d'Italia nella citata richiesta, senza specificarne i concreti contenutasi sottraggono all'ormai consolidato principio dell'"autosufficienza", così neppure consentendo alcuna delibazione della serietà dei motivi che avrebbero giustificato il differimento della decorrenza del termine, ai fini di quell'apprezzamento discrezionale che il giudice di merito, come più volte chiarito dalla giurisprudenza di questa Corte, è comunque tenuto a compiere ai fini della verifica dei ragionevoli tempi entro i quali gli organi deputati agli accertamenti ed alle contestazioni degli illeciti in materia di intermediazione finanziaria sono tenuti a compiere gli atti di rispettiva competenza, senza che possano venire in rilievo ritardi derivanti da disfunzioni burocratiche o artificiose protrazioni nello svolgimento dei compiti suddetti (v. S.U n. 5395/07, Cass. n. 8692/04, 6531/00).

Il ricorso va, conclusivamente, respinto.

Giusti motivi, infine, tenuto conto della particolarità delle questioni affrontate e dell'esito delle eccezioni preliminari, comportano la totale compensazione delle spese del giudizio.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e dichiara interamente compensate tra le parti le spese del giudizio.

Così deciso in Roma, il 25 febbraio 2009.

Depositato in Cancelleria il 17 aprile 2009